当前，上海资源环境底线约束更加趋紧，土地、人口等要素接近天花板，经济保持稳定增长的传统活力因素支撑能力相对不足，创新创业水平亟待提高，国资国企改革有待深化。与此同时，部分潜在的活力因素，如科技、文化、制度等尚待挖掘。因此，上海迫切需要按照创新发展的理念，通过深化开放改革，挖掘和重构未来城市发展的活力之源，促进城市永续发展。

一、什么是“人才活力”？

城市是人聚居的地方，人是生产和生活活动的核心力量，也是生产要素的重要组成部分，人的活动贯穿整个经济社会系统循环的始终，它直接影响着其它种类要素的再生和各种成果的吸收转化。简·雅各布斯在《美国大城市的生与死》中也认为，正是人与人活动及生活场所相互交织的过程，使城市获得了活力。因此，人既是城市最重要的活力因子，也是城市最活跃的活力因子。而人才作为人力资源中能力和素质较高的劳动者，处于牵一发而动全局的地位，成为城市最基本的活力之源，在上海未来发展中起着决定性作用。

“人才活力”在我国20世纪80年代开始提出，是一个需要综合各因素交互影响的复杂概念，是城市活力的重要内核。有人认为，城市人才活力是指在城市人才资源优化配置机制作用下，人才在主观追求自身价值实现、客观推动城市发展过程中所表现出来的活跃状态。人才活力主要有四方面特点：一是系统性。城市人才活力作为城市发展系统中各种状态因素的综合体现，涉及社会经济、教育、政策、环境等多种影响因素，并与之共处于一个多元、复杂的系统内。二是成长性。城市人才活力是一个不断成长的过程，而非稳定不变。城市人才的规模将不断扩大、素质不断提高、创新能力不断增强，人才活力得到大幅提升。三是耦合性。城市人才活力是城市各项资源共同作用的结果，而非某一因素单独决定。四是创新性。当今社会，是否拥有创造性是衡量人才的关键指标。创新是城市人才活力最大的精神力量，是能否体现人才活力的关键。

二、上海人力资源现状如何？

1．本地青年劳动力供给不足。人力资源供给在年龄结构上对来沪人员存在较高依赖性。至年末，全市常住人口总量为.27万人。虽然常住人口总量仍高居京沪深穗一线城市首位，但与上年相比减少10.41万人，这主要是由于外来常住人口减少14.77万人所致。但全市全年常住人口自然增长率为2.45‰，而户籍常住人口自然增长率为-0.78‰，可见减少的常住人口多是外来劳动适龄人口。年全市60岁及以上老年人口已达到.95万，占总人口比例首次突破30%的关口。一方面外来劳动适龄人口在持续减少，另一方面沪籍老龄人口在持续增加，凸显出本地青年劳动力供给相对不足。

2．人才结构与上海产业结构发展不协调。专业方面，上海金融从业人员仅占上海全社会从业人员的2%左右，远低于纽约、伦敦、东京的10%以上，同时上海在航空航天、生物科技、创业投资、科技金融、互联网金融、文化创意等方面存在人才短缺。学历方面，具有本科以上学历或中级以上职称的人才数量（万人）仅占总人才数量60%多，研究生学历以及国际化人才占比更少。

3．人才国际化程度低。一方面，在沪外国人占常住人口的比例较低，仅为0.73%（年），与纽约（37%，年）、新加坡（36.3%，年）、香港（8.2%，年）等城市差距较大，且近10年外国人增速呈下行趋势。根据GWCenter研究，上海不是世界移民主要目的地城市。另一方面，本土人才国际化水平较低。调查显示，上海79.9%的科技创新人才没有出国（境）经历，92%科技创新人才没有参加国际或海外学术团体，近87%没有过一年以上海外留学（含做访问学者）或工作经历。

三、上海人才制度有什么症结？

1．人才引进过程中存在“政策障碍”。一是绿卡制度存在缺失。绿卡申请人员职业分类不清晰、覆盖范围不广、条件设置不合理。如目前上海吸引外籍专家的政策，更多倾向于高科技领域创新创业人才，对人文社会科学人才吸引不够重视。同时，缺乏对绿卡持有者入籍相关规定。另一方面，人才回流入境制度繁琐。目前《关于鼓励海外留学人员以多种形式为国服务的若干意见》等规定具体实施起来难度非常大。同时，高校、国家科研机构等单位吸收海外留学人员相对便利，企业尤其民营企业吸收海外留学人员的政策障碍较大。人才竞争主体不仅有高校、科研院所，还有广大企业。大型私营企业同样需要顶尖科研人才。

2．人才发展面临资源环境与创业环境双约束、双趋紧。一方面，上海资源环境约束日趋强化，特别是土地资源趋紧,难以适应企业发展及人才创业成功后进一步发展的需要。另一方面，上海人才面临着综合税负水平高，人才生活、创业成本增加过快等问题,既给人才引进工作带来困难，又给留住人才增加难度，使得上海对人才吸引力有所下降，并造成不少宝贵人才的流失。

3．服务于人才流动、交流的功能性机构、平台、空间不足。一是吸引全球城市人才积聚的人文环境与交流空间建设不足。上海在公共图书馆、高等院校、艺术馆、文化馆的数量，以及每年举办的大型国际会议的次数等指标上较纽约、伦敦、东京等城市仍有差距。二是促进人才流动和开发的功能性中介机构不足。如上海的猎头市场不甚发达，分工精细化和专业化程度不够细致。

四、如何激发上海的人才活力？

1．精准引进，吸引海外高层次人才。一是做好“外国人来华工作许可”试点工作，落实“两证整合”试点实施方案。二是对国家、上海急需紧缺的特殊人才，开辟专门渠道，实行特殊政策，建立外籍科学家领衔国家科技项目的机制，开展高等学校、科研院所以及各类企业部分非涉密岗位全球招聘试点，完善国际组织人才培养推送机制。三是研究辨识海外高层次人才在创业过程中的特殊需求，争取国家支持，在自贸试验区探索建立技术移民和投资移民法律体系，明确永居证持有人享有同等社保、就业、教育和薪酬权益，进一步简化外籍高层次人才居留证件、人才签证、外国专家证办理以及海外人才回流入境程序。四是继续完善现有的绿卡制度。借鉴国外较为成熟先进的记分考核制，在职业分类、覆盖领域、条件设置等方面，从年龄、学历、从事职业、工作经验、汉语能力、与上海城市发展的密切联系、配偶能力等设计记分考核制。

2．创新人才流动与配置制度。一是加大人才流动制度创新。探索人才多样化的引进方式和途径，充分借鉴中关村北京高技术创业服务中心、深圳南方创业服务中心孵化基地等经验，从“刚性引进”为主转变为“刚性引进”和“柔性引进”并重。二是打造全方位、高强度、专业化、职业化的人才中介体系，吸引和培育猎头公司，发挥猎头的人才寻访作用。三是促进人才国际交流合作。对国有企事业单位科研人员参与国际创新合作交流活动，实行有别于领导干部、机关工作人员的出国审批制度。

3．提供便捷、宜居、活力的人才发展环境。一是解决人才安居问题。加大人才安居工程建设，通过收购、建设、改造等方式，建设多层次、高品质的可负担住宅体系，以优惠低廉的租金、优质超值的服务吸引集聚人才。二是为海内外人才创造高品质的生活环境。引进高水平的教育培训和医疗保健机构，不断丰富国际化、多样化的文化生活，不断完善开发区和社区的配套服务。三是完善城市公共基础设施建设。完善城区公共交通立体网络和“互联网+”技术及平台服务能力，提升城市通勤便捷性。丰富和美化富有动感活力的城市街区、文化体育设施和市场，营造适宜人际交往和沟通的各类公共活动空间。

4．提供具有竞争力的事业增值机会。一是促进高端产业发展，建议在自贸区管委会成立大数据工作机构，充分利用技术挖掘，为产业人才结构优化提供准确信息。鼓励大型跨国公司和研发中心与本地的产学研相结合，促进高等教育、研发和产业的一体化,切实为高层次人才提供发展机会和吸引力。二是促进新兴产业发展，让城市成为创新的策源地。通过举办海外人才创业周，在资金、生活、就业方面落实优惠政策，让更多海外高端人才在沪就业兴业。通过贷款担保、参股注资等方式为人才创业提供支持。